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余惠璇:構建主任檢察官辦案責任制的路徑探析
時間:2015-05-10  作者:余惠璇  新聞來源:  【字號: | |

  【內容提要】黨的十八屆三中全會以來,新一輪司法體制改革進入深度試水期,根除“三級審批制”過度行政化的弊端,建立主任檢察官為主體的“辦案者決定,決定者負責”的檢察權運行模式,是事關改革的基礎性、制度性問題。為此,本文借鑒域外的檢察權運行模式和我國多年的實踐探索及工作實際,提出五點建設性意見,為司法改革提供服務。       

  【關鍵詞】司法體制改革  主任檢察官制度  實踐探索   

  黨的十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全面部署。今年6月6日,中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》,決定就司法體制的四個重大事項,在上海、廣東等6個省市先行試點,并針對七大重點難點問題確定了政策導向。標志著我國司法體制改革深度“試水”。“完善司法責任制”等四大事項,是事關整個司法體制的基礎性、制度性事項,具有牽一發動全身的作用。而七大政策導向,更是劍指長期以來廣受詬病、嚴重戕害司法公正及司法能力的“司法行政化”和“司法地方化”兩大痼疾。因此,加強司法責任制,建立以檢察官為辦案主體的“辦案者決定,決定者負責”的權力運行機制,是新一輪檢察改革的重心和關鍵。現筆者結合檢察實踐,就主任檢察官制度構建作些探討,以服務于改革實踐。   

  一、主任檢察官制度的來源   

  主任檢察官制度是個舶來品,域外不少國家、地區都在實行主任檢察官制度。我國主任檢察官制度的藍本主要來源于臺灣地區,為此,有必要了解臺灣的檢察制度。   

  (一)在定位上,臺灣的主任檢察官是檢察體系金字塔組織中的一個層級,主任檢察官本身是檢察權行政化的體現。相當于目前檢察機關的內設機構負責人,但其主要是監督辦案,不直接審批案件。一個檢察官就是一個辦案單位,六個以上的檢察官組成一個組。主任檢察官是組的業務領導,對辦案起領導、統御的作用,也是檢察長的“助手”。    

  (二)在職權配置上,臺灣檢察機關最主要的職權是實施犯罪偵查、提起公訴、實行公訴及指揮刑事裁判之執行。檢察機關是偵查主體,檢察官手握偵查、追訴大權,位高而權重。臺灣“法院組織法”和“刑事訴訟法”均規定檢察官有權指揮、調度警察協助偵查。檢察首長還擁有對警察獎懲權力。   

  (三)在管理體制上,臺灣地區檢察體系實行“垂直領導”,檢察機關的人、財、物配備統一由“中央”財政預算編列和分配,不依賴于地方縣、市“政府”或者“議會”,同時,地方各級檢察機關的檢察首長及檢察官人員任免、調遷等統一由內設于“法務部”的“檢察官人事審議委員會”負責。這是臺灣的檢察權得以運行的重要保障。雖然臺灣的檢察機關在組織結構上隸屬于行政機構,但行使的是司法功能,法務部僅僅對檢察行政事務進行領導。   

  二、我國主任檢察官制度的實踐與探索   

  2007年以來,為落實檢察官辦案責任制,建立去行政化的、符合檢察工作規律、具有司法屬性的辦案模式。北京、上海、湖北等地紛紛進行了主任檢察官制度試點的實踐和探索。2013年底,高檢院亦在全國開始了試點。據統計,2012年,上海浦東、閔行區院放權給檢察官辦理的案件分別占90%和80%以上。其中,浦東區院公訴部門人均辦案84.86件,審結率98.4%,平均辦案期限同比減少7.72天;閔行區院公訴部門人均辦案148件,審結率99.5%,平均辦案期限由原先的50天縮短至23天。兩院均未發現嚴重差錯案件以及檢察官濫用職權、違法違紀行為,試點效果良好。同時,法學理論界也圍繞完善檢察辦案組織進行了深入研究。如:四川大學龍宗智教授圍繞檢察機關辦案方式的適度司法化進行了探索,提出塑造一線責任主體,建立“多點式辦案單元”的構想;高檢院理論研究所副所長向澤選就檢察權內部行使的模式進行研究,提出主任檢察官辦案責任制的“三種模式”供選擇等等。   

  (一)已取得成效及共識。   

  2013年10月,高檢院公布《檢察官辦案責任制改革試點方案》,對主任檢察官的選任、辦案組織的構成、主任檢察官的職責權限、監督制約機制以及待遇等方面均作了原則性的規定,為檢察辦案組織的構建劃定了邊界和底線。2014年1月,上海市檢察院出臺了《主任檢察官辦案責任制改革試點方案》,進一步明確了改革的總體要求和基本原則,細化了主任檢察官的選任條件、配備數量和任免程序,厘清了主任檢察官、部門負責人、檢察長之間的職責權限和關系,確定了監督制約和職業保障機制,為制度架構提供參考。   

  1.關于主任檢察官制度的定位。我國的主任檢察官辦案組織是一個最基本的辦案單位,是司法最基本的“組織單元”。 主任檢察官制度是在檢察長領導下,以主任檢察官為辦案責任主體的扁平化的檢察辦案組織體系,包括主任檢察官、主任檢察官辦案組的構成、權利義務、辦案運行模式,主任檢察官的選拔任命、考核獎懲、監督制約和配合保障等機制的總和。。   

  2.主任檢察官的權力淵源。憲法第131條規定,人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。檢察院組織法第4、5條規定,人民檢察院是行使檢察權的主體。可見,我國強調的是檢察院獨立,而非檢察官獨立,因此,主任檢察官制度下的檢察官獨立沒有憲法和法律基礎。為此有必要對相關法律進行修改、完善。但在立法尚未修改的情況下,鑒于我國檢察權由檢察長集中行使,因此,改革中主任檢察官的職權應來源于檢察長的授權。   

  3.主任檢察官制度的改革目標。跳出行政化、層級多的管理架構,向檢察長領導下的專業化、扁平化的以檢察官獨立辦案為中心的架構轉變,并在將來取消科、處等行政化的內設機構。   

  (二)尚未厘清的問題   

  1.主任檢察官的職權范圍。我國主任檢察官的職權來源于檢察長的授權。由于授權范圍各不相同,如北京一分院規定改變管轄、不起訴處理等十二項職責,主任檢察官享有建議權,由檢察長或檢委會決定;對退回補充偵查、移送起訴等十二項職責以及檢察長、檢委會授權的其他事項具有決定權。浦東區院根據不同的事項,區分為由主任檢察官決定、主任檢察官提出擬辦意見報部門負責先行審核后報檢察長決定以及主任檢察官提出擬辦意見由部門負責人決定等三種情形。閔行區院將案件分為四級,二級以下風險的案件由主任檢察官決定,三級風險案件由科室或者主任檢察官聯席會討論后由分管檢察長審批決定,四級風險案件由科室或主任檢察官聯席會討論后,由分管檢察長決定是否遞交檢察委員會討論決定。湖北省院規定屬于法律明確規定應當由檢察長、檢察委員會行使的職權,原則上由他們行使;除經檢察長、檢委會明確授權外,主任檢察官不得越權行使;對于法律監督調查,發出檢察建議等具有監督性質的權力,由檢察長、檢察委員會決定;對于非終局性事項、事務性工作,主任檢察官有權獨立做出決定等。為此,有必要建立授權清單,明晰權責,避免隨意性。   

  2.主任檢察官與組內其他檢察官之間的關系。主要有兩種模式:一是檢察官主體制,即主任檢察官主要在業務上指導把關,在規定范圍內尊重組內其他檢察官辦案獨立性。如浦東區院實行主任檢察官審核制,即檢察官對所辦案件承擔責任,主任檢察官僅負責審核、把關,不能改變檢察官的決定。另一種是主任檢察官負責制,即主任檢察官在授權范圍內對案件有決定權。如北京一分院和閔行區院采主任檢察官審批制,主任檢察官為第一責任人,對組內檢察官辦案具有審批決定權。到底何種模式更符合我國國情及現狀,有待確定。   

  3.檢察官獨立行使檢察權與檢察一體的關系。這是長期以來一直困繞司法界及各試點單位的問題。華東政法大學王戩副教授認為,檢察一體和檢察獨立之間,是體用關系,檢察獨立是體,檢察一體是用,檢察官獨立的核心和精髓是獨任制,是更充分、更徹底的獨立,檢察監督、指揮是防范這種獨立可能帶來的弊端而設置的。有觀點認為,我國的檢察制度,是根植于我國特定的政治、經濟、文化體系,與德國等國家和地區的檢察制度的產生和背景有很大的差異,能否借鑒他們經驗處理檢察一體與檢察官獨立的關系,值得商榷。   

  4.內設機構負責人的處遇問題。浦東、閔行區院依然保留了科(處)層級,且科(處)長享有一定的辦案職權;北京一分院只在公訴部門推行主任檢察官試點,主任檢察官作為第一責任人,對一般案件享有決定權。而處長不對案件進行干預;有的地區則將副檢察長、檢委會委員編入辦案組織擔任主任檢察官直接辦案。   

  三、主任檢察官制度的構建   

  此次中央深化改革領導小組三次會議決定“省以上地方人財物統一管理”和“司法人員分類管理”改革,是完善司法責任制的前提和基礎,對于改革傳統的“三級審批制”過度行政化的弊端,建立主任檢察官辦案責任制,具有十分重大的意義。下面筆者就此背景下檢察官辦案責任制的構建談點淺見:   

  (一)完善立法。建議修改《檢察院組織法》和《檢察官法》,出臺相關配套規定,明確將主任檢察官辦案組,作為執法辦案最基本的“組織單元”, 納入到檢察組織體系中,設定為一種有職有權的檢察官職務等級,建立起檢察長——主任檢察官——檢察官的檢察權運行模式,確立主任檢察官執法辦案的主體地位。取消原來的科建制,重組內設機構。建議每3或5名檢察官設立一個辦案組,按1:2(或4):1比例配備主任檢察官、檢察官、檢察輔助人員。根據各業務口工作量的大小,決定設置辦案組的數量,每一個業務口設一個黨支部或黨總支,支部(總支)書記的職責是負責本業務口各辦案組的行政事務和協調辦案組之間的關系,不過問案件情況。制定嚴苛的主任檢察官的選任條件和程序,為檢察官獨立辦案提供組織保障。   

  (二)建立主任檢察官權力清單制度。首先,根據《檢察院組織法》和《檢委會組織條例》,明確除法律明文規定應當由檢察長、檢委會行使的職權外,其他經檢察長授權的案件的處理決定均由主任檢察官獨立作出。包括:一是分案權。主任檢察官負責本組案件的分配,并可根據情況與案管部門溝通協商具體分案類型和數量。二是決定權。主任檢察官是主任檢察官辦案組的主體,除了法律明文規定需要經檢察長、檢委會決定的案件外,其他案件均由承辦的主任檢察官獨立決定。三是審核權。主任檢察官對組內檢察官審查的案件進行審核,但不能改變決定。檢察官收到裁判文書后,提出是否抗訴,報主任檢察官審核。四是建議權。主任檢察官對于檢察官所辦案件雖不具有直接決定權,但可提出意見供檢察官參考,但此意見必須遵循一定的程序要件。五是召集權。主任檢察官可主動或依檢察官的申請召開辦案組內會議。六是提請權。即根據案件情況,將案件提請檢察長或檢委會決定。七是行政管理權。即對本組人員的政治思想、業務指導、日常行政管理職權。八是考核擬議權。即對本組人員的工作、操作、常識、才能的考核與獎懲的擬議權。其次,依據權力屬性,合理配置檢察權。   

  (三)檢察一體遵循“法定主義”原則。 要借鑒域外檢察權運行模式,確定主任檢察官獨立行使檢察權與檢察一體“上從下命”的分界點。首先,明確檢察官依法獨立行使檢察權是主流和根本,檢察一體是輔助和補充,檢察一體中所蘊含的“上從下命”要受到法定主義的限制,這是世界各國處理檢察一體與檢察獨立關系所遵循的基本準則。其次,按照“法定主義”要求,從制度規范層面厘清檢察首長與主任檢察官的職權范圍。主任檢察官的權能包括:1、主任檢察官在檢察機關內部擁有獨立的決定和處理檢察事務的職權,檢察官的決定具有法律效力。2、對于接到的不當指令,主任檢察官有權拒絕執行,并有權要求行使事務承繼和轉移。如可以向檢察長提出更換案件承辦人的要求。3、主任檢察官對組內檢察官辦理案件采取審核明示制,即必須是書面和后置的,與承辦檢察官的最初意見一并附卷備案。4、主任檢察官對組內檢察官的業務指導僅限于實務技術層面,而不涉及法律處分,充分尊重承辦檢察官的實體判斷和法律適用。檢察首長的指揮權能包括:1、上級檢察官對下級檢察官主要運用審查、勸告、承認的方法,行使指揮監督權。2、檢察長的指令應書面進行、指定分案應具備一定條件且附書面理由、指定檢察官協同辦案的,應征詢主辦檢察官對人選的意見。 3、檢察官職務收取和轉移權。對檢察官的處理決定有異議時,檢察長有權更換承辦人。對辦案中的重大疏漏或徇私枉法等問題,檢察長有權指令糾正或將案件移交其他檢察官辦理。   

  (四)健全主任檢察官職業保障制度。一是法律明確主任檢察官非因法定事由不被免職或調離崗位,履職行為不受追究;二是建立單獨的檢察官職務序列,確保檢察官職級待遇高于公務員,賦予主任檢察官享有低于檢察長,高于一般檢察官的待遇;三是借鑒德國檢察制度“在檢察系統內遵循檢察一體的原則,但在外部整個司法環境中,體現出對檢察官個體行為的尊重”,規定:“檢察官對法院所提議的訴訟終止擅自同意等有關訴訟程序上的意思表示均有效”,即使這些意思表示有違其義務。   

  (五)完善主任檢察官監督制約機制。1.檢察長的權力監督。檢察長可以隨時檢查主任檢察官的辦案工作,指令匯報辦案情況,必要時還可調卷。業務口支部(總支)書記受檢察長委托有權向檢察官了解案件的進度和有關事項的處理情況。2.主任檢察官的日常監督。主任檢察官可隨時抽查組內案件,對案件進行同步監督和流程監控。對案件質量進行審核、把關。將主任檢察官審核等情況,列入主任檢察官考核指標。3.案管部門的案件質量和效率監督。案管部門通過統一業務系統,強化執法辦案流程監控,實行全程、動態的監督;通過提醒、案件質量評查等加強監管。4.紀檢監察的監督。紀檢監察部門要建立主任檢察官、檢察官執法檔案,堅持檢務督察制度,對檢察官徇私枉法、濫用職權線索,發現一起,查處一起,決不姑息遷就。5.完善執法辦案責任體系。嚴格執行高檢院錯案責任追究條例,實行辦案責任終身制。   

  參考文獻   

  [1]羅昌平、楊軍偉:《主任檢察官制度構建的必然性和可行性》,載《人民檢察》2014年第10期。   

  [2]向澤選著:《檢察觀內部獨立行使的模式選擇》,載《人民檢察》2014年10期。   

  [3]宋英輝、孫長久、劉新魁等著:《外國刑事訴訟法》,法律出版社2006年版,第383頁。   

  [4]謝鵬程:《什么是檢察一體化》載2006年4月18日《檢察日報》第3版。   

  [5]陳旭:《探索建立科學的檢察辦案組織》,載2013年8月19日《檢察日報》第3版。

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