福建11选5近200期走势图
首頁
  檢察新聞   權威發布   通知公告   媒體聚焦   隊伍建設   檢察文化   財政資金專欄   黨建專欄
當前位置:首頁>>媒體聚焦
李劍平、黃能桂:實踐、規范到完善:生態檢察監督機制的路徑探索--以“生態修復令”為視角
時間:2017-11-28  作者:  新聞來源:  【字號: | |

【內容摘要】黨的十八屆三中全會明確提出“完善環境治理和生態修復制度”,用制度保護生態環境。今年3月,福建省檢察院牽頭省法院、省公安廳、省司法廳聯合下發了《關于在辦理破壞環境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態修復機制的指導意見》,在全國檢察機關首創并率先實行生態修復令機制。三明市檢察機關深入貫徹該《意見》精神,發出全省首批生態修復令,取得良好成效。加強探索,夯實成效,確保權威,進一步完善生態修復令的理論基礎和實踐經驗,對我省生態環境保護具有積極意義。

【關鍵詞】檢察機關  生態修復令  制度設計  成效

 

2016年,犯罪嫌疑人陳某杏犯污染環境罪,被法院判處有期徒刑八個月,緩刑一年,并與大田縣吳山鄉簽訂生態修復補償協議。今年,大田縣檢察院對落實生態修復協議情況開展“回頭看”,發現陳某杏并未嚴格落實協議內容,根據《關于在辦理破壞環境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態修復機制的指導意見》(以下簡稱《意見》),大田縣檢察院對其發出全省首例針對污染環境犯罪的生態修復令,督促其履行生態修復義務。目前,泰寧、大田縣檢察院共發出全省首批5份生態修復令,有力推動生態修復工作常態化、規范化、制度化,為生態修復令運行機制積累有益經驗。

一、生態修復令的界定及背景考察

生態資源是福建最寶貴的資源,生態優勢是福建最具競爭力的優勢,福建省檢察院大膽探索,以“生態修復令”為切入點,在全國檢察機關首創并率先實行。生態修復令的內涵外延如何界定,根據《意見》第二十一條規定:“人民法院、人民檢察院在辦理破壞環境資源刑事案件中,對于犯罪嫌疑人、被告人或代為履行義務人未有效履行生態修復協議的,可以根據協議所確認的義務,向犯罪嫌疑人、被告人或代為履行義務人發出生態修復令,責令其切實完全履行生態修復義務。” 因此,生態修復令是生態修復體系的重要環節,是保障生態修復協議有效落實的監督制約機制。福建省檢察院出臺該機制的背景主要有:

(一)頂層設計:中央對生態文明建設的高度重視和全面部署

“綠水青山就是金山銀山!”十八大以來,黨中央、國務院將生態文明建設提到前所未有的戰略高度,將其納入社會主義現代化建設“五位一體”的總體布局。三中、四中、五中、六中全會密集推出一系列頂層設計與戰略部署,生態文明機制日漸完善,生態文明理念深入人心。尤其是20143月,國務院印發《關于支持福建省深入實施生態省戰略加快生態文明先行示范區建設的若干意見》,福建成為全國首個生態文明示范區,根據《若干意見》,福建省要“大力推進生態補償等制度創新,為全國生態文明制度建設提供有益借鑒”。[①]因此,生態修復令是落實中央關于加強生態文明建設的具體舉措,也是對福建省生態文明示范區建設的積極司法回應,為福建生態檢察工作保持全國領先注入強勁動力。

(二)司法實踐:福建生態檢察工作的先進理念和經驗積累

 
 

近年來,福建省檢察機關不斷創新和改革,認真履行捕、訴、監、防一體職能,保持嚴打高壓態勢,有效遏制破壞環境資源刑事犯罪案件逐年上升的勢頭(見表一)。同時,在生態環境刑事案件中逐步推行生態修復補償機制,不斷踐行和完善“專業化法律監督+社會化綜合治理+恢復性司法實踐”的三位一體福建生態檢察模式,2016年,這一模式被納入《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》,成為全省乃至全國檢察機關的一個可復制可推廣的好的經驗做法。同時,福建省檢察機關完善機構設置,全省林業檢察部門更名為生態檢察部門,更名之后的生態檢察部門,不僅在森林資源、土地資源、水資源、礦產資源、大氣資源等方面加強檢察監督和生態修復保護力度,更配置了一批素質高、專業強的生態檢察干警。這些經驗做法為生態修復令的出臺和有效運行提供專業指導和人才支撐。

(三)現實困境:生態修復體系缺乏有效監督制約機制

 
 

自福建檢察機關開展“補植復綠”等生態修復以來,全省已辦理“補植復綠”案件1500多件,20多萬畝被毀林地得以恢復生機,取得積極成效(見表二)。但另一方面,生態修復也存在不盡如人意的地方,如“補植復綠”案件,部分當事人存在未按修復協議補植、補種,或在補植數量、質量上未達到要求,未能有效管護,存活率不高等問題。筆者認為,該現象最主要的原因是目前我省生態修復體系缺乏有效的監督制約機制,破壞環境資源犯罪發生后,犯罪嫌疑人、被告人與受損人簽訂生態修復協議,但該協議的履行并不具備法律上的強制力,主要依靠犯罪嫌疑人、被告人自覺完成。加上協議簽訂后,相關部門缺乏有力監督措施,導致部分生態修復義務無法落實到位。而生態修復令是司法機關發出的,具有法律權威性和強制性,未依照協議履行生態修復的責任人員,將承擔沒收履約保證金、撤銷緩刑、執行原判刑罰等法律后果,因此,生態修復令是生態修復體系中至關重要的監督制約機制,對保障生態修復成效具有積極意義。

二、生態修復令的法律淵源、現實意義和制度價值

    ()法律淵源

    1、從民法的角度分析,我國民法通則第117條規定:損壞國家、集體的財產或者他人財產的,應當恢復原狀或者折價賠償。可見,有過錯的一般侵權行為應由相應的民事主體承擔相應的民事責任。而賠償損失是最常見、最一般也是最有效的民事責任承擔方式。我國生態資源屬于國家、集體或者他人所有,具有較大的經濟價值,盜伐林木、污染環境等破壞生態資源的犯罪行為侵犯國家,集體和他人權益,應當承當民事賠償責任。

2、從刑法的角度分析,我國刑法第36條規定:由于犯罪行為而使被害人遭受經濟損失的,對犯罪分子除依法給予刑事處罰外,并應根據情況判處賠償經濟損失。第37條規定:對犯罪情節輕微不需要判處刑罰的,可以免于刑事處罰,但是可以根據案情的不同情況,予以訓誡或者責令具結悔過、賠償道歉、賠償損失,或者由主管部門給予行政處罰或者行政處分。可見,賠償損失等非刑罰處罰方式也是制裁犯罪的有效手段,而生態修復令就是形式特殊的非刑罰處罰方式。

3、從環境性法律法規角度分析,全國人大常委會制定的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產資源法》以及國務院制定的配套規定均對土地、森林、草場、礦產的生態修復做了明確規定。如《中華人民共和國森林法》第18條規定:“森林植被恢復費專款專用,由林業主管部門依照有關規定統一安排植樹造林,恢復森林植被,植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積”。《中華人民共和國礦產資源法》第32條規定:“耕地、草原、林地因采礦受到破壞的,礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。這些規定也是生態修復令法律淵源的重要組成部分。

 ()現實意義

1、恢復生態資源,有效保護生態環境。破壞環境資源刑事案件中,對犯罪人員處以實體刑和罰金刑,雖然能為挽回了一定數量的經濟損失,但是對于已經遭到破壞而損失的生態資源,卻未起到恢復作用。而通過生態修復令督促犯罪嫌疑人、被告人履行生態修復義務,使得被毀壞的林地重新披上“綠衣”,水土得以保持,生態環境得以修復,這是最直接的成效。而且,通過生態修復,可以促進責任人對生態環境產生一種特殊的感情,培養了生態環境保護意識,甚至還成為保護生態環境的宣傳者。長期的司法實踐充分證明了這種處罰方式的生命力和實用價值。

2、懲戒犯罪人,有效預防犯罪。司法實踐中,破壞環境資源的犯罪人大多是林區腹地的農業人員,根據現實情況,對這類群體適用罰金刑,其執行的現實可能性很小;對這些群體適用實體刑,又會導致農村生產和家庭生活的穩定性,產生重大影響,也難以實現辦案的法律效果和社會效果的有機統一。[②]在這種情況下,生態修復令是一種現實的選擇,它兼具了刑事懲罰性和民事補償性的雙重特征。刑事懲罰性體現在犯罪人員付出一定的強勞動力或生態修復所需要的經費,使其對自己的犯罪行為承擔一定的實質性責任。民事補償性體現在對生態資源的有效恢復,從而達到對犯罪人員的懲罰、教育功能和對生態資源的保護功能。更重要的是通過對犯罪人員發出生態修復令,能夠使潛在的犯罪人親眼目睹犯罪帶來的直接后果,達到威懾效果和一般預防的目的。

 ()制度價值

1、“生態修復令”是恢復性司法理念在生態犯罪領域的制度設計。“恢復性司法”一詞最早出現在20世紀70年代后期,此后在西方國家迅速發展起來。2002年聯合國預防犯罪和刑事司法委員會通過的《關于在刑事事項中采用恢復性司法方案的基本原則》將“恢復性司法”定義為“在調解人幫助下,受害人和罪犯及酌情包括受罪犯影響的任何其他個人和社區成員,共同積極參與解決由犯罪造成的問題的程序”。與傳統刑事司法模式中刑罰的“黑臉”角色不同,恢復性司法主張通過更為平和的協調手段化解當事人之間的矛盾,平復犯罪所引起的利益沖突。[③]生態修復令是恢復性司法理念在生態領域刑事犯罪的具體實踐,通過督促生態修復責任人履行生態修復義務,進而對責任人從輕或減輕處罰,進而達到預防和控制犯罪的目的。

2、“生態修復令”符合破壞環境資源保護罪的立法目的。我國刑法第六章第六節對破壞環境資源保護罪進行規定,保護對象包括環境資源、森林資源、土地資源、礦產資源、水產品資源等。該類犯罪立法的目的有兩重:一是保護國家、集體和他人對上述資源的所有權;二是保護生態資源的良性發展和人類生存環境的改善。檢察機關發出生態修復令的目標明確,即恢復被損害的生態環境,促進經濟發展和生態環境的良性循環。修復要求的目標是將受到污染或者破壞的環境恢復到“未受污染前的狀況”“原來甚至更好的狀態”“恢復受到影響的環境的所有利用價值”。[④]生態修復令既保護了社會公共利益和生態資源,又與現代倡導的和諧理念相契合,有利于立法目的的實現。

三、生態修復令的法律和實踐困境

   (一)法理層面,法律適用基礎遭受質疑

生態修復令是生態修復體系的重要組成部分,部分學者質疑生態修復令機制違反罪刑法定原則。罪刑法定原則是刑法最重要的基本原則,其基本含義:什么是犯罪,某種行為是否構成犯罪,構成什么罪,應當處以什么刑罰,都應由刑法明確規定。也就是“法無明文規定不為罪”,“法無明文規定不處罰”。我國刑法目前對生態領域刑事犯罪的處罰只規定了有期徒刑、拘投和罰金三種,并未規定其他刑罰,也沒有生態修復令等相關規定。此外,有部分學者認為生態修復令有同態復仇之嫌。同態復仇是原始社會的一種制裁措施,也是奴隸社會及封建社會早期的刑罰原則,對行為人(犯罪人)處以其加害行為(犯罪行為)對應的制裁措施(刑罰),即所謂“以牙還牙”、“以眼還眼”。生態修復令要求的生態修復方式與犯罪行為方式相對應,如“補植復綠”,雖然不是判決砍掉盜伐林木者的林木,而是判令盜伐林木者罰種林木,但與同態復仇沒有什么差異。

   (二)機制層面,未形成生態修復聯動機制

    生態修復令的有效運行是個系統工程,需要司法機關、政府部門以及社會公眾等多方面積極參與。尤其是政府相關職能部門,如林業、環保、國土、水利等,這些部門基于對專業知識的掌握,對水流、大氣、土壤等領域的生態修復工作,無論從對策還是成效方面,都能夠起提供專業指導,助力提升成效。但從目前現狀看,除“補植復綠”工作形成比較密切、成熟的聯動機制外,其他領域的聯動合作機制基本為空白狀態,這在一定程度上影響生態修復令成效在新的生態領域的的發揮。

   (三)司法層面,生態犯罪損害后果難以認定

生態修復令確定的修復內容和方式應當以生態損害為前提和依據,然而當前司法實踐中,生態領域犯罪造成損害后果的認定存在以下“三”難。

一是損害后果鑒定難。破壞生態環境案件中,由于我國環境損害鑒定在技術規范和管理機制上尚不成熟,有時鑒定意見不具有科學性或者權威性,不同的評估鑒定機構結果差異較大,當事人不認可,司法機關難認定。

二是證據固定難。生態領域刑事犯罪具有較強的隱蔽性,森林、礦產、漁業等自然資源大多分布在偏遠的山區、水域,犯罪行為較難被發現。在環境污染方面,非法排污企業多采取“你來我停,你走我排”等游擊戰術,通過鋪設暗管,利用夜間、雨天等時段偷偷排放,難以被及時發覺。等到犯罪行為被發現之后,往往已經錯過最佳時機,認定損害后果的證據大多滅失。

三是法律因果關系認定難。環境污染具有原因的復雜性、時間的長期性、致害的潛伏性、損害的廣泛性等特點,案件涉及的事實往往需要經過專業鑒定和評估才能作出認定。如非法采礦犯罪行為,將濃硫酸浸入山體,對植被、山體、礦產以及地下水源有沒有破壞性?破壞性有多強?河流魚類大量死亡和企業排污是否存在因果關系?這些專業性問題未有效解決也一定程度阻礙生態修復令成效。

   (四)現實層面,生態環境存在難以恢復的困境

生態修復令的最終目的是要對受損的生態環境進行彌補和恢復,但是在目前司法實踐中,由于主客觀各種因素,存在生態環境難以恢復的現實困境。一是生態修復時間和辦案期限存在沖突。司法機關的辦案期限有著明確的規定和嚴格要求,而生態修復工作易受季節等因素的制約和影響,時過境遷,部分案件承辦人已經更換崗位,部分生態修復義務人也遷往異地,導致修復工作不了了之。二是環境污染和公益損害后果滅失,受損的生態環境或其他公共利益難以恢復。三是生態補償金或履約保證金的收取、適用和管理不夠規范,相關部門權責不清,生態修復成效大打折扣。目前,這些情況不可完全避免,這也使得生態修復令不能發揮應有的社會效果和公益價值。

四、生態修復令機制有效運行的衍生思考

(一)立法方面,明確生態修復令適用的法律依據

福建省檢察院大膽創新,先行先試,牽頭省法院、省公安廳、省司法廳下發《指導意見》,對生態修復令進行明確規定,發揮其在修復社會關系和恢復生態環境方面具有的優越性和可行性,具有積極意義。但生態修復令作為破壞生態資源刑事犯罪的一種責任承擔方式,在刑事法律中未作明確規定,這在一定程度上影響生態修復令成效。因此,建議司法機關在實踐中不斷充實完善,同時加強與學術界的互動溝通,推動和促進法律理論界和學者對生態修復令工作機制的關注和研究,及時提供理論支撐,使實踐與理念有效銜接,形成良好的工作氛圍,適時提請省人大常委會以地方立法的形式予以確認,為全省生態修復工作提供有力的監督保障。

(二)司法方面,規范生態修復令適用的關鍵環節

1、注重權威,統一生態修復令文書格式。目前,全省各地正在積極探索運用生態修復令機制,三明檢察機關依據《指導意見》要求,明確生態修復令應當涵蓋“修復期限、修復方式方法、復查驗收、法律后果”四個要素,制發統一的生態修復令格式并等到省檢察院認同推廣。根據省檢察院《關于加強生態修復令在實踐中探索運用的通知》,生態修復令應做到“四個明確”:一是明確修復期限。根據每個案件生態修復方式的不同,分別確定相應的修復期限,要求盡快修復受損生態環境。二是明確修復成效。要求生態修復應采取有效修復措施,按照修復協議確定的地點、面積、數量、方式、認真履行修復義務,恢復生態功能。三是明確復查驗收。修復期限屆滿后,相關部門應按照生態修復的技術要求或驗收標準進行復查驗收。四是明確法律責任。生態修復義務人如未嚴格履行生態修復令,檢察機關將要求義務人承擔沒收履約保證金,撤銷緩刑、執行原判刑罰等相應的法律責任。

2、注重效率,推動生態修復令有效落實。生態修復形式多、影響大,案件類型錯綜復雜,僅憑檢察機關一己之力,將會使生態環境令落實成效大打折扣。建議加強聯動,提升效率。一是爭取各級黨委、政府的肯定支持。將生態修復令納入社會治安綜合管理范疇,確保生態修復補償義務落到實處,實效政治效果、法律效果、社會效果、生態效果的有機統一。二是構建司法、行政機關聯動機制。加強兩法銜接工作,綜合運用包括司法權和行政權在內的多種手段,組織相關職能部門定期召開聯席會議,研究解決落實生態修復令過程中的分工與合作問題,形成強有力的工作格局。三是加強司法機關之間內部聯系。檢察機關和法院、公安等部門要加強溝通聯系,對生態修復理念達成共識,對生態修復令相關的保障機制加強配合,如建立生態修復管護基地以及對未嚴格履行生態修復令的義務人追究相應的法律責任等等。

3、注重規范,明確生態修復令執行要點。生態修復令工作機制落實到位,還需要做好幾個方面的保障:一要督促生態修復令及時落實,強化其與犯罪行為之間的因果關系。“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時,就越是公正和有益的”;[⑤]“犯罪和刑罰之間的時間隔得越短,在人們心中,犯罪與刑罰這兩個概念的聯系就越突出,越持續。”[⑥]生態修復令作為生態修復系統的監督制約機制,在義務人履行生態修復協議缺位或不到位的情況下,應及時發出并督促落實,讓當事人認知生態修復是破壞生態環境犯罪帶來的必然結果。二要拓展生態修復方式,樹立“大生態”意識。《意見》第八條對生態修復方式做了相對明確的規定,主要采取與犯罪行為相對應的方式。[⑦]但筆者認為,生態系統作為復雜體系,其范圍較寬泛,加上生態修復具有較強時效性,易受季節、氣候等因素的制約和影響,[⑧]在這種情況下,可以采取更加靈活的態修復方式。因此,一切對生態環境有改善作用的舉措,如補植復綠、增殖放流、填土、清渣、復墾土地等,都應納入生態修復方式,并且,在某種生態修復方式不適宜的情形下,應該允許其他修復方式進行等價替代。三要明確適用范圍。根據《意見》對生態修復令的界定,其適用前提有兩個:一是破壞環境資源的行為構成刑事犯罪;二是犯罪嫌疑人、被告人或代為履行義務人未有效履行生態修復協議。因此,生態修復令應嚴格適用于刑事案件。實踐中,還存在大量的破壞環境資源的行政處罰案件,違法行為人對行政機關做出生態修復的行政處罰不履行,行政機關又缺乏相應的監督制約機制。筆者認為,對此類案件,生態修復令不宜直接適用,但可督促行政執法機關參照生態修復令框架,構建相應制約機制,確保生態修復成效。

(三)制度方面,完善生態修復令的配套保障機制

生態修復令運行機制的有效運行,除了相關職能部門的努力外,還需得加強相關配套機制建設。一是建立專家輔助人制度。生態修復令從修復內容、方式的確定,修復過程的監管,修復后的驗收都涉及生態領域專業問題,如缺乏專業指導和建議,生態修復效果必然不會十分理想。[⑨]建議在省這一層面聘任森林、土地、海洋、能源、大氣等各領域的學者為生態修復咨詢專家,建立配套生態修復咨詢專家庫,加強指導,構建責任明確、途徑暢通、技術規范、修復有效的生態修復令運行機制。二要組建專業生態警察隊伍。目前,全省檢察機關設立專門的生態檢察處(科),法院設立專門的生態審判庭。但森林公安只辦理傳統涉林刑事案件,污染環境、非法采礦等犯罪由行政公安負責辦理,這在一定程度上影響了對生態領域刑事犯罪的打擊力度,進而影響生態修復令的運行成效。建議組建專業生態警察隊伍,受案范圍與檢法一致,修復理念達成共識。三要加強宣傳,提高社會各界對生態修復令工作的認同感。通過電視、報刊、網絡等方式加大對生態修復令工作及成效的宣傳報道,擴大影響力,引導社會各界正面認識、凝聚各方面力量共同推動生態修復令工作深入健康發展。

結語

在經濟高速發展、生態環境形勢日益嚴峻的今天,生態環境的法治建設越來越成為人們所關注。習近平總書記強調,生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業,要清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性。我們深入推進生態修復令工作機制,就是為了鞏固生態修復的成果,確保受損生態環境的生態功能得到有效恢復,從而為現代生態文明建設提供更加有力的司法保障。



[①]白曉東、李蘭英:《生態犯罪治理刑事和解模式的困境與出路——以福建生態犯罪“補植復綠”司法實踐為例》,《華僑大學學報》(哲學社會科學版)2016年第2

[②] 如永安市西洋鎮虎山村發生一起系列盜伐林木案,案發后涉案村民或在逃、或被判刑,涉案人員占該村29名主要勞力的47%,致使多處田地、竹山荒蕪,婦女兒童紛紛外出投靠親友,嚴重影響了該村生產生活,給林區治安帶來嚴重隱患。

[③] 毋郁東:《恢復性司法視野下環境刑事司法問題研究——以古田縣法院“補種復綠”生態補償機制為例》,載《福建警察學院學報》2016年第4期。

[④] 最高人民法院韓德強湖北武漢市中級人民法院陳學敏《生態修復理念下環境司法的困境與應對》《中國審判》總第110期,20152月版)

[⑤] 貝卡利亞:《論犯罪與刑罰》,黃風譯,20029月版,第65

[⑥] 貝卡利亞:《論犯罪與刑罰》,黃風譯,20029月版,第66

[⑦]《意見》第八條第一款規定:“對放火、失火、盜伐、濫伐林木、故意毀壞林木、非法采伐、毀壞國家重點保護植物等破壞森林資源的,采取補種相應數量林木的方式進行修復。”

[⑧] 如補種林木應在植樹節前后,成活率高,修復成效好,對植樹節之后發生的毀林犯罪只能等第二年植樹節前后進行補種。

[⑨] 如大田縣檢察院在推進生態修復過程中發現,部分當事人由于缺乏專業指導,在礦山土壤種植馬尾松,成活率低,修復成效不明顯。

本院概況
機構設置
工作職能
檢察長致辭
微博二維碼
微博二維碼
微信二維碼
微信二維碼
版權所有 福建省沙縣人民檢察院
技術支持:正義網 網站備案號:京ICP備10217144-1號
福建11选5近200期走势图